Все статьи

Свобода массовой информации в Российской Федерации: опыт регулирования и реализации

Историко-технологический контекст

Мир, в котором мы живем, за время своего развития прошел, как минимум, три информационно-коммуникативных цикла. Возникновение устной речи определило содержание и историческую границу первого. Появление письменности  второго.

Рождение галактики Гутенберга – книгопечатание – явилось зримым рубежом начала третьего. Так что происходящий на наших глазах информационно-коммуникативный взрыв, рождающий новую интернет-галактику, отнюдь не первый в истории человечества и, видимо, не последний.

Логика и динамика развития интернетизации  четвертого всемирного из информационно-коммуникативных циклов  активно формирует новый категорический императив: желаешь остаться «человеком разумным» – стань «человеком информационным». Потребление все новой и новой информации обуславливает органичную потребность человека, а расширяющиеся  технологические возможности интерактивности дают ему средства для информационного действия, взаимодействия, противодействия.

Схожие по содержанию информационные процессы мы можем наблюдать и на уровне  обществ и государств. Прогрессирующая глобализация современного мира и формирование транснационального информационного общества породили новую линию размежевания  мирового сообщества  разделение государств и обществ по степени их информационного развития.

Именно в контексте своего информационного развития и страны, и люди обретают статус «новых богатых» либо «новых бедных». Критерием при этом выступают уровень их доступа к социально и личностно значимой информации, степень включенности в мировые информационные и коммуникационные системы и процессы и т. п.

Не случайно состоявшийся 10–12 декабря 2003 года под патронажем ООН и Международного союза электросвязи первый – женевский – этап Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (WSIS), собравший  представителей 174 стран, 46 международных организаций, 111 IT-компаний и 26 структур ООН, в обоих своих документах (Декларация принципов «Построение информационного общества – глобальная задача в новом тысячелетии» и План действий), столь значительное внимание уделил проблеме ликвидации новой разновидности социального неравенства  «цифрового неравенства»[i]. И столь же не случайно Россия активно включилась в реализацию выдвинутой 29 сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО Международной Программы «Информация для всех», сформировав для координации этой деятельности Национальный Комитет, состоящий из представителей органов государственной власти, учреждений образования, науки и культуры, общественных объединений и коммерческих структур, участвующих в разработке и реализации российской информационной политики.

Современный экономический, технический и технологический прогресс делает возможным доставку массовой информации как в виде текстов, так и видового ряда (!) в кратчайший срок фактически в любое место Земли. Планета зримо обретает черты, предсказанные канадским ученым М. Маклюэном, одной «глобальной деревни». Именитый гуру коммуникативистики определял эти процессы in toto (в целом) как позитивные, символизирующие возвращение человечества в Эдем, утраченные  где-то в «Гутенберговой галактике» книгопечатания[ii].

Информационный ресурс явно и повсюду  наращивает свой вес и значение среди прочих ресурсов власти и управления, что настоятельно требует соответствующего правового опосредования, прежде всего конституционно-правового и международно-правового[iii].

Свобода массовой информации включила публичную политику в повседневную жизнь широких народных масс. В результате фактор доверия и  поддержки со стороны граждан стал необходимым условием эффективности большинства действий публичной власти. Медиа превратились в существенную часть механизма функционирования политической власти, а демонстрация столь интенсивной тенденции к росту своего влияния  позволила даже выдвинуть гипотезу о становлении нового вида демократии  медиакратии. Во всяком случае, структура механизма функционирования российской публичной власти уже не может быть правильно понята и оценена без учета места и роли в ней конституционного института свободы массовой информации.

Если метафорически представить образ любой публичной власти  в виде птицы[iv], то ее крыльями будут две основные образующие власть категории – собственность и  информация. Только при их наличии «птица» власти обретает полетные качества, иными словами – способность с надлежащей степенью эффективности выполнять свое базовое, функциональное предназначение. Что касается степени научного познания и, соответственно, правовой опосредованности полетных характеристик «крыльев» власти, то они  существенно разнятся.

Если роль и функциональная значимость «собственнического» крыла изучена неплохо, хотя и эта сфера научного знания имеет свои пробельные области[v], то к серьезному изучению и оценке роли и значения информационного компонента власти современные исследователи, в том числе и правоведы, еще только приступают[vi].

Вместе с тем и в этих изысканиях уже достигнуты определенные результаты, в частности, представленные в форме «воспоминаний о будущем» в одной из последних работ российского исследователя глобалистики М. Делягина[vii]. 

Их суть можно выразить в двух основополагающих тезисах.

1. В истории человечества недооценка властью роли информационной сферы жизни личности, общества и государства, как минимум, однажды и» по крайней мере, для западной цивилизации повлекла серьезные социальные последствия, близкие к катастрофическим. М. Делягин определяет это как «кризис Гутенберга», возникший в связи с появлением книгопечатания. Известно, что книгопечатание резко повысило доступность массовой информации для народных масс[viii].  На страницах своей книги М. Делягин обосновывает вывод о том, что явления Реформации и череда кровопролитных религиозных войн[ix] – производное именно от этого информационного «половодья», с которым власти того времени надлежащим образом справиться не сумели.

2. Современные системы власти вновь оказались перед проблемой информационного «половодья», вызванного бурным ростом информационно- коммуникативных интерактивных возможностей различных субъектов социального взаимодействия. Адекватного и действенного алгоритма ее решения нигде в мире пока не  найдено. В результате человечество вновь оказалось на пороге очередного информационно-управленческого кризиса. В наши дни его глобальными проявлениями служат:

- склонность органов и институтов власти к изменению не самой реальности, а представлений о ней;

- все меньшая ответственность и демократичность властных институций, все меньше учитывающих расширяющуюся гамму интересов и мнений подвластных им субъектов, лишь на время доверивших им осуществление властных полномочий;

- постепенная, по мере расширения применения технологий формированиясознания на основе внедряемых представлений, утрата властью способности отличать желаемое от действительного.

Резюмируя сказанное в рамках  историко-технологического контекста нашей темы, подчеркнем главное: свобода массовой информации, лишь механически увеличивающая  информационные потоки, протекающие в обществе, отнюдь не абсолютное благо,  укрепляющее демократию, повышающее возможности личности и раскрывающее перед ней новые горизонты. Даже в чисто количественном аспекте, в тех случаях, когда информационные потоки перехлестывают границы управляющих систем данного  общества, а сегодня уже и всего человечества, это создает для него серьезные системные опасности. Качественные же изъяны расширяющихся и углубляющихся мировых информационных потоков эти опасности умножают многократно.

Мягкое право и  правосудие как ответ на вызов информационного мира

Формирующийся информационный мир в не меньшей, а, скорее, в большей степени, чем предыдущие миры – промышленный или сельскохозяйственный, предъявляет свои вызовы, требующие адекватных мер реагирования,  в том числе и со стороны науки права.

Правоведение и прежде всего его конституционная отрасль призваны постоянно искать и своевременно находить адекватные ответы на такого рода вызовы времени, предлагать надлежащие правовые средства, способные эффективно регулировать   принципиально новые для мировой и национальных правовых систем публичные и частные информационные отношения, качественно охранять и защищать информационные права и свободы[x].

Как представляется, в рамках поиска и отработки новых механизмов и способов  регулирования отношений, возникающих в информационной сфере жизни личности, общества и государства, происходит пока еще мало осознаваемая и фиксируемая нашим сознанием, в том числе и научным, смена вектора развития мирового правоведения, своим содержанием в чем-то  напоминающая историю развития ЭВМ.

          Заимствуя из этой истории соответствующий понятийный аппарат, можно сказать, что  отечественное и зарубежное правоведение проходит путь от осознания и решения проблем «правового железа» (вещных, имущественных объектов прав) к значительно более тонким и сложным проблемам «юридического софтвера» (software), чье оптимальное решение возможно лишь в рамках нарождающегося международного  Cyberspace Law – «правового опосредования деятельности в киберпространстве»[xi].

Характерным признаком  юридического софтвера  является то, что в его рамках предметом регулирования во все большей степени выступают все менее осязаемые, невещественные объекты прав и правомочий. В их ряду: специфика правовых режимов информации как объекта публичного и/или частного права; поиск оптимальных организационно-правовых форм вхождения информации в политический, военный, экономический,  культурный  оборот;  и т. д.

Результат правового опосредования такого рода информационных отношений, их надлежащая правовая форма – информационные правоотношения – в контексте  примененной образной аналогии можно представить в качестве своеобразного правового софта, мягкого права (Soft law), продукта высокоразвитого информационного правоведения. Иными словами, того, что во многих элементах уже составляет правовую базу мирового информационного общества ХХI века и третьего тысячелетия.

Судебная практика, как неотъемлемая составляющая мирового процесса правообразования (вспомним, что в своей основе прародитель современного европейского  права – римское право, рождалось отнюдь не в парламентах, а в ходе деятельности  римских судей-преторов) и правозащиты, также старается не отставать от потребностей жизни в условиях глобальной информатизации окружающей социальной действительности и активно участвует своими средствами в выявлении, защите и развитии информационных прав и обязанностей различных субъектов права.

 В этом контексте не столь уж утопичным покажется предположение о том, что дальнейшее развитие этих явлений и процессов рано или поздно сформирует  своеобразное мягкое информационное правосудие (Soft justice), а в моду войдут информационные суды или иные по названиям институции специальной информационной юрисдикции, действующие в рамках особого информационного или электронного судопроизводства[xii].

Конституционные основы свободы массовой информации

 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, включила свободу массовой информации в число основных прав и свобод человека и гражданина, применив для этого достаточно емкую формулу: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (ч. 5 ст. 29).

Необходимые правовой норме конкретность и системность это конституционно-правовое установление обретает во всем правовом пространстве российской Конституции, аккумулируя содержание ряда иных ее норм и правомочий, в частности важных информационно-правовых правомочий, закрепленных в той же статье 29 Конституции:

-  каждому гарантируется свобода мысли и слова;

- никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или  отказу от них;

- каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Контекстуальный анализ установленных в данной статье правомочий позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, каждая из свобод, содержащихся в статье 29, обладает относительно обособленным характером. В то же время они сущностно, на генетическом уровне взаимосвязаны. Наконец, весьма значим фактор взаимодополнения  их юридических качеств. Скажем, правовой институт свободы массовой  информации выступает в качестве одной из важных гарантий реализации свободы мысли, слова и права на информацию. В то же время каждая из этих свобод в той или иной степени «работает» на обеспечение института свободы массовой  информации.

Статья 29 Конституции самая яркая, но отнюдь не единственная информационно-правовая «звезда» на российском конституционном небосклоне. Правомочия свободы массовой информации имеют самостоятельное конституционное выражение во многих значимых для гражданина областях[xiii].  К их числу, например, относится правомочие иметь свободный доступ к информации о  ходе законодательного процесса (согласно ч. 2 ст.100 Конституции, заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми), а также о его конечных результатах (согласно ч.3 ст.15 Конституции, «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются»).

В этом же семантическом ряду расположено информационное правомочие каждого на свободу поиска и получения информации о ходе осуществления судебной власти, обеспеченное частью 1 статьи 123 об открытом характере судопроизводства.

Свобода экологической информации напрямую вытекает из статьи 42, в соответствии с которой каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

                Конституционные нормы, регулирующие отношения, связанные с правом на свободу совести (ст.28), а также с правом на доступ к культурным ценностям и свободе творчества во всех его проявлениях (ст.44), включают в себя правомочия свободы массовой информации в качестве гарантирующей реализацию указанных основных прав и свобод информационной подсистемы.

В то же время  и конституционный институт свободы  массовой информации имеет определенную, конституционно закрепленную систему гарантий своего воплощения. Часть такого рода гарантий сформулированы в форме прямых конституционных запретов, которые должны соблюдаться всеми государственными органами, организациями, учреждениями и их должностными лицами. Например, часть 5 статьи 29 содержит прямой конституционный запрет цензуры.

Другая часть гарантий включает в себя дополнительные конституционные преференции или конституционно-правовые иммунитеты, которыми наделяются специальные субъекты правового института свободы массовой информации. К примеру, в  статье 51 Конституции предусмотрена (в порядке, определенным федеральным законом)  возможность наделения конкретных лиц так называемым «свидетельским иммунитетом» – освобождением от обязанности давать свидетельские показания. Для журналистов и редакций средств массовой информации (подчеркнем, что для тех и других в разных объемах!!!) данный правовой иммунитет получил закрепление еще в «доконституционном» Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О средствах массовой информации» (ст. 41; абз. 4 ч. 1 ст. 49) в части сохранения конфиденциальности журналистской, редакционной информации и ее источника. 

        К сожалению, ни УПК РФ ( действует с 2002 года), ни ГПК РФ (действует с 2003 года) не включили в свои конструкции института свидетельского иммунитета ни журналиста ни иного представителя редакции СМИ.

       В результате, по «медийному» закону, российский журналист «обязан сохранять конфиденциальность информации и /или ее источника» (абз. 4 ч. 1 ст. 49 Закона РФ 1991г. «О средствах массовой информации»), а по основным процессуальным кодексам, он никакими законодательными иммунитетами  на сей счет не наделен (см. нормы ст. ст. 56 УПК РФ и 69 ГПК РФ).

      Так что в случае, если, например, журналист, иной сотрудник редакции будет привлечен к участию в деле в качестве свидетеля  в рамках уголовного или гражданского судопроизводства  и откажется указать источник интересующей суд информации, то отнюдь не исключено применение к нему меры уголовной ответственности по статье 308 УК РФ за отказ от дачи показаний. Кроме того, отказ раскрыть источник информации может быть квалифицирован и как  проявление неуважения к суду.

       Наличие подобных законодательных коллизий может создать достаточно серьезные проблемы в исполнении российскими журналистами одного из самых значимых  принципов своей профессии – сохранение в тайне источника информации[xiv].

       Предлагая в порядке de lege ferenda их устранение, думаю, что оптимальным образом это можно осуществить в ходе предстоящей в ближайшее время  серьезной модернизации действующей редакции Закона РФ «О средствах массовой информации». Включение журналиста и представителя редакции СМИ в перечень лиц, освобожденных от обязанности давать свидетельские показания  в рамках уголовного и гражданского процесса, будет полностью соответствовать как нормам действующего российского законодательства, так и сложившейся в этой сфере информационно-правовых отношений международно-правовой практике[xv].

Среди конституционных гарантий свободы массовой информации особое место занимает статья 13 Конституции, закрепляющая принципы идеологического, политического многообразия, а следовательно, информационного плюрализма, идеологического разнообразия СМИ.

Наряду с гарантиями Конституция РФ устанавливает определенные ограничения свободы массовой информации. Эти ограничения  можно представить в виде четкой  системы, включающей в себя:

А) Ограничения общего характера. Такого рода ограничения касаются общего  конституционно-правового статуса лиц, подпадающих под данные ограничения. Они устанавливают допустимые пределы изъятий из основных, в том числе информационных, прав и свобод с ориентиром на цели, которым такие изъятия должны быть соразмерны (статьи 13, 19, 29, 55 Конституции). Так, использование свободы массовой информации для подрыва демократических устоев общества может квалифицироваться как злоупотребление такой свободой. В соответствии с частью 2 статьи 29 Конституции РФ «не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Часть 2 статьи 19 Конституции запрещает «любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

Б) Ограничения, действующие в условиях применения специфических правовых режимов. Например, в условиях предусмотренного статьей 56 Конституции  конституционно-правового режима чрезвычайного положения (содержательный критерий в виде определенных целей),  для  обеспечения  безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом  (требование к правовой форме ограничений)  могут устанавливаться отдельные ограничения  свободы массовой информации с указанием пределов (содержательный критерий) и срока  (временной параметр) их действия.

Причем даже в этих случаях Конституция (ч. 3 ст. 56) устанавливает пределы усмотрения государственных властей, закрепляя отдельные правомочия свободы массовой информации, которые даже при этих условиях не должны ограничиваться. Например, свобода распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28) не подлежит ограничениям даже в условиях режима чрезвычайного положения.

В) Ограничения, вытекающие из особенностей правового статуса отдельных категорий субъектов права и их отношений с государством и обществом. В такого рода случаях параметры правомерности ограничений чрезвычайно редко получают четкое конституционно-правовое воплощение. Иногда они формализуются законодателем, а еще чаще – судами, но обосновываются при этом именно конституционно-правовой природой регулируемых отношений, степень соответствия которой может быть предметом проверки и оценки в рамках конституционного судопроизводства или соответствующих международных судебно-правовых институций.

Ярким примером ограничений этого классификационного ряда может служить правовой статус так называемой «общественной фигуры». Такого рода субъект права, например, в рамках европейского судебно-правового пространства имеет достаточно  существенные особенности (в сравнении с обычным гражданином) в части освещения его жизнедеятельности  в средствах массовой информации[xvi].

Наряду с гарантиями и ограничениями, Конституция РФ устанавливает систему мер ответственности за нарушение правомочий, составляющих конституционный институт свободы массовой информации. В частности, согласно части 3 статьи 41, «сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом». Указанные правомочия защищаются и положениями статьи 46, в рамках которых «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод».

 Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Если же исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, то у каждого возникает конституционно-правовая возможность в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.

В целом можно констатировать, что конституционно-правовые основы свободы массовой информации в Российской Федерации сформированы в необходимой и достаточной мере. Часть этих основ уже получила свое развитие в отраслевых нормах российского законодательства, но гораздо больше еще предстоит сделать.

         Согласно статье 2 Конституции, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определены в качестве обязанности государства. Конституционно закрепленный приоритет прав и свобод человека в деятельности всех органов государства – системообразующий фактор развития отечественного законодательства вообще и законодательства, регулирующего отношения по реализации конституционного института свободы массовой информации, в частности.

Законодательные основы свободы массовой информации

  Сегодня повышение  интереса  к подготовке и принятию нормативных правовых установлений, призванных регулировать разнообразные общественные отношения по поводу  той или иной информации,  отмечается во всем мире.

 У нас в России только в первой половине 90-х годов ХХ века было принято около 500 нормативных правовых актов, регулирующих такого рода общественные отношения. Из них 75 полностью посвящены этим вопросам, остальные включают лишь отдельные нормы, касающиеся информационных отношений[xvii]. Причем такого рода правовые новации не просто дань новомодному объекту права – информации. Теперь это – вопрос вхождения или невхождения в мировую семью информационных сообществ.

 К примеру, в Европе уже сегодня реально действуют серьезные международно-правовые ограничения для стран-аутсайдеров в формировании современного информационного законодательства. Так, в соответствии с Директивой Европейского Союза 95/46/СЕ, с октября 1998 года страны мира, не обеспечившие к этому сроку  надлежащий национальный законодательный уровень защиты персональных данных (ПД), теряют право на получение тех или иных ПД из стран Европейского Союза. В соответствии со статьей 6 Европейской Конвенции о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных, так называемые «чувствительные данные» (о судимостях, о национальной принадлежности, о здоровье или сексуальной ориентации) могут подвергаться автоматической обработке лишь в тех государствах – участниках Конвенции, в которых национальное право предусматривает надлежащие гарантии их защиты.

Определяющим условием дальнейшего законодательного развития и обогащения правового института свободы массовой информации  стал поиск гармоничного сочетания, баланса принципов и норм свободы и ответственности основных субъектов этого правового института.

Активно развивающееся в последнее десятилетие российское законодательство о средствах массовой информации (только законодательных актов об этой сфере общественных отношений действуют около трех десятков) является одной из важнейших форм закрепления результатов такого поиска.

В 2003 году российские медиа отметили свое 300-летие. 16 декабря 1702 года  Петр I издал соответствующий Указ, а 13 января 1703 года во исполнение его в Москве появилась первая российская печатная газета «Ведомости о военных и иных делах, достойных знания и памяти, случившихся в Московском государстве и иных окрестных странах». Само название этого периодического печатного издания достаточно внятно говорит о том, что первая ласточка российских СМИ родилась в государственном «гнезде» и зависимость от породившего ее государства впитала, что называется, «с молоком матери».

Вместе с тем последующие три века не раз показывали «городу и миру» яркие примеры выполнения лучшими представителями российской прессы высокой  общественной миссии защитника общественных интересов, доверенного лица общества, ориентированного на общественное благо.

В западных странах Европы мы увидим несколько иную картину рождения прессы. Первые ласточки европейских печатных изданий устраивали свои гнезда иначе, чем их российские собратья. Антверпен – 1605 год, Страсбург – 1609 год, Англия – 1622 год – это даты рождения первых европейских газет, и все они зарождались в гражданском обществе, его экономической, прежде всего торговой, ипостаси, в силу чего органично, с самого рождения являясь институциями   общества, а не государства.

К исторически разным «родительским генам» европейской и российской прессы со временем добавились различные векторы законодательного регулирования ее деятельности. Скажем, в Германии этот вектор свое генеральное направление на предоставление прессе максимально возможной на данный исторический момент «свободы от государства» приобрел еще в 1874 году в имперском Законе «О прессе», подписанном  канцлером Бисмарком[xviii].

Российское же государство практически все эти три века  свое регулирующее воздействие по отношению к прессе (преимущественно в форме уставов о цензуре или декретов о печати) направляло ровно в противоположную сторону, все более и более ее огосударствляя.

В результате этого первый в  тысячелетней истории России закон о печати был принят уже в рамках ее новейшей истории. Им стал Закон СССР от 12 июня 1990 года «О печати и других средствах массовой информации». Объявив многовековую российскую государственную цензуру «вне закона», он, тем самым, заложил предпосылки формирования благоприятной правовой среды для социально необходимого отделения СМИ  вслед за церковью  от государства.

 Сегодня основополагающим актом, регулирующим медиаотношения в российском правовом пространстве, является Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» 1991 года. Статья 1 этого Закона закрепляет важные концептуальные положения, раскрывающие конкретное юридическое содержание категории «свобода массовой информации на территории Российской Федерации». Исходя из смысла статьи, свобода массовой информации в ее российской законодательной интерпретации включает в себя следующие основные правомочия, не подлежащие ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации:

-поиска, получения, производства и распространения массовой информации;

- учреждения средств массовой информации;

- владения, пользования и распоряжения СМИ;

-изготовления, приобретения, хранения и эксплуатации технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.

Известный американский исследователь мирового коммуникационного и информационного права проф. М. Прайс утверждает, что законы о СМИ в переходных обществах в большей степени «включают в себя не реалии, а устремления», зачастую представляя собой «недолговечный памятник опыту новых свобод и травмам преобразований»[xix].

 Закон Российской Федерации «О СМИ» 1991 года, во многом подтверждая данный тезис проф. М. Прайса, тем не менее испытание «огнем» политических сражений более чем десятилетнего периода его применения в целом выдержал. Сегодня мы переживаем этап его испытания «водой» – в реалиях экономической действительности переходного периода. Уже имеющиеся результаты этих испытаний зримо свидетельствуют, что потенциала этого Закона для адекватных ответов новым вызовам нашего времени не хватает.

 Все явственней становится общая тенденция: чем больше мы осваиваем нормальные, цивилизованные рыночные отношения, тем сильнее дает о себе знать неразвитость правового регулирования отношений субъектов свободы массовой информации по принципу  «два в одном» входящих в  предмет регулирования другого важнейшего конституционного  института, закрепленного статьями 8 и 34 Конституции РФ  - свободы экономической деятельности.

Гармонизация правомочий двух конституционных свобод: свободы массовой информации и свободы экономической деятельности – обретает значение генерального направления модернизации российского информационного законодательства вообще и законодательства о СМИ в особенности.

Время императивно ставит перед российскими медиа- и правовым сообществами  серьезную, одновременно социоправовую, социополитическую и социокультурную  задачу, в решении которой,  в силу такой комплексности, ведущую роль призваны сыграть   возможности именно конституционного права, как известно, определяющего основные принципы, направления и приоритетность развития правового регулирования различных видов общественных отношений.

Содержанием этой задачи является создание и закрепление в правовых и этических регуляциях оптимального механизма совмещения вековых традиций российской журналистики как общественного служения, вида публичной службы обществу с эффективным использованием законных форм экономической деятельности в сфере массовой информации для формирования  прозрачной экономической базы подлинной независимости СМИ[xx].

Роль судебной практики

К сожалению, в деле регулирования, реализации и защиты свободы массовой информации на территории Российской Федерации роль судебной практики, мягко говоря, отнюдь не «не первого плана». Основные надежды на изменение status quo в этом правовом сегменте, видимо, следует возлагать на самое молодое ответвление нашей судебной власти – конституционное правосудие. Во всяком случае, до самого последнего времени  в основном именно с его помощью продвинутые представления о содержании и направлениях развития конституционного института свободы массовой информации  «обретают плоть и кровь» в иных структурах правовой системы нашей страны.

Так,  Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 года  № 4-П[xxi]  по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года  «О рекламе» среди прочих своих правовых оснований исходило из тезиса, что право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию относится к основным правам и свободам человека и гражданина.

 Поскольку реальность нашего мира, в том числе ее информационная составляющая, состоит из противоречий, принципиально важной становится методическая сторона их разрешения. Российское конституционное судопроизводство  выработало на этот счет действенный методико-технологический алгоритм: руководствоваться принципом поддержания справедливого равновесия между интересами обеспечения права каждого на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом и реализацией  других прав и охраняемых законом интересов.

В частности, нахождение такого равновесия стало одним из основных предметов размышлений судей Конституционного Суда РФ в ходе их работы над Постановлением Суда от 22 ноября 2000 года  №14-П[xxii] по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона от 1 декабря 1995 года «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (далее – ФЗ «О господдержке…»).

Согласно определяющей правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной в мотивировочной части этого Постановления, конституционный смысл системы государственной поддержки СМИ в России, как совокупности устанавливаемых государством организационных, организационно-технических, правовых, экономических и иных мер, заключается в обеспечении конституционного права граждан на получение полной и объективной информации, свободы слова, а также  независимости средств массовой информации.

ФЗ «О господдержке…», по мнению Конституционного Суда, содержит материальные гарантии указанных конституционных прав и свобод, его нормы призваны способствовать созданию и деятельности свободных и независимых средств массовой информации в период становления в России гражданского общества и демократического правового государства.      

Вместе с тем важность роли, которую играют в демократическом обществе средства массовой информации и выполняемые ими функции,  отнюдь не превращают их в некую касту «неприкасаемых». На них в полной мере распространяются закрепленные на федеральном уровне общие правила, регулирующие участие в гражданском обороте хозяйствующих субъектов.

Передача редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам и телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности, в качестве меры господдержки финансового и хозяйственного характера изначально направлена на достижение такой конституционно значимой цели, как свобода слова и свобода массовой информации.

Кроме того, такая передача непосредственно затрагивает и закрепленное в Конституции РФ право собственности, которое обязывало законодателя при урегулировании соответствующих отношений найти справедливый баланс между этими конституционно защищаемыми ценностями на основе критериев, установленных Конституцией (вспомним приведенный выше пример о двух «крыльях
власти» – собственности и информации!).

Федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (п. «д» ст. 71 Конституции). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны (ч. 1 ст. 76 Конституции).

Исходя из этих положений, Конституционный Суд РФ подтвердил, что федеральный законодатель, действуя в рамках указанных правомочий и определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество (владение, пользование и распоряжение им). Вместе с тем, согласно части третьей статьи 5 ФЗ «О господдержке…» и во взаимосвязи с указанными положениями данного Закона и ГК РФ, объектом регулирования  не являются помещения, находящиеся в частной собственности.

Направленная на урегулирование иных отношений, эта норма Закона не может толковаться и применяться, как обязывающая частных собственников передать принадлежащие им помещения в хозяйственное ведение организаций и предприятий, которые владеют либо пользуются этими помещениями.

Следовательно, часть третья статьи 5 ФЗ «О господдержке…» не предполагает возможность передачи редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, а потому не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи.

В то же время, по своему буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, данная норма допускает возможность ее применения в тех случаях, когда используемые СМИ помещения находятся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности (собственности муниципальных образований), независимо от того, имеется ли на это согласие собственника.

Между тем, согласно статье 55 (ч. 3) Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого положения во взаимосвязи с Конституцией РФ о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и при условии, что это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и что такое ограничение является соразмерным, то есть его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Поскольку передача помещений, находящихся в федеральной собственности, осуществляется самим собственником на основании федерального закона с соблюдением требований статей 71 (п. «д») и 76 (ч. 1) Конституции РФ, нарушения прав собственности не происходит.

Передача же (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований статьи  55 (ч.3) Конституции РФ и корреспондирующих ей положений статьи  1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в редакции Протокола № 11, вступившего в силу  1 ноября 1998 года) и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена.

С учетом сказанного, Конституционный Суд РФ определил, что, так как часть третья статьи 5 ФЗ «О господдержке…» по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность такой передачи без надлежащего возмещения, она несоразмерно ограничивает конституционные права и законные интересы субъектов права собственности – субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ставит их в неравное положение с Российской Федерацией как собственником федерального имущества и нарушает баланс двух конституционных ценностей – права на информацию и права собственности – в ущерб последней.

Таким образом, часть третья статьи 5 ФЗ «О господдержке…» была признана Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции  в той мере, в какой она допускает передачу редакциям СМИ, иным субъектам свободы массовой информации в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или являющихся муниципальной собственностью помещений, которыми эти организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.

Элегантность формулировки этого судебно-правового императива не должна вызывать неудовольствия своей якобы неконкретностью. Это только так кажется. Как говорили древние, sapienti sat, понимающему – достаточно! На самом деле, в этой формуле достаточно зримо проявляется общая, сущностная природа конституционного правосудия как такового. Она состоит в том, что, формулируя законодателю определенные требования, которым должны, с точки зрения судей Конституционного Суда, удовлетворять проверяемые ими нормы законов, выходящие из-под пера законодателя, судьи при этом не имеют права этим пером водить, подменяя тем самым законодателя.

Немного перефразировав  известную максиму римского права (заменив слово «lex» – закон на слово «pretor» – высший магистрат, выполняющий в Риме судебные функции) можно выразить эту мысль следующим образом: pretor non exacte arbitrio boni viri permittit – суд не определяет точно, но предоставляет свободу для суждения справедливого человека.

 Насколько справедливыми окажутся наши законодатели, покажет время.

Заключение

Конституционно-правовой институт свободы массовой информации, закрепленный  в статье 29 Конституции России, по своей сути, не должен быть витриной, конституционно-правовой фикцией. Этот институт должен динамично развиваться в нормах российского информационного законодательства, обретающего все более и более реальную значимость и действенность для всех участников общественных отношений в связи с поиском, получением, передачей, производством и распространением массовой информации на территории Российской Федерации.

Все эти условия вполне понятны и оправданы, поскольку свобода массовой информации в гармоничной взаимосвязи со свободой экономической деятельности являет собой системообразующий фактор того открытого демократического общества и государства, которое мы надеемся построить в России.

Виктор  Монахов – старший научный сотрудник сектора информационного права ИГПАН РФ, профессор кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности (Москва), член Российского комитета Программы ЮНЕСКО «Информация для всех». Автор выражает признательность Российскому фонду фундаментальных исследований за поддержку при создании данной статьи.

Автор: Виктор Монахов
Источник: Право и интернет

Ещё рекомендуем прочитать:

Информационная экология и трансляционная деятельность: уголовно-правовой и криминологический аспект
Куда идет законодательство об ЭК?
"Дверь" в киберпространство. Договор оказания провайдерских услуг.
Шаг в Интернет: организационно-правовое взаимодействие
Доступ к информации и статус информационных посредников

Внимание!
Цитирование авторских материалов допускается только при условии прямой гиперссылки на «Introweb.ru»!

К списку статей