Доступ к информации и статус информационных посредников

Отечественное правовое регулирование доступа к информации традиционно исходит из следующей модели осуществления доступа: выделяется лицо, обязанное предоставлять информацию (обычно – государственный орган) и управомоченное на получение информации лицо (гражданин либо организация). Правам гражданина (организации) на получение информации закон соотносит обязанности государственных органов по предоставлению такой информации.

Подобная модель регулирования содержится в настоящее время в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (далее - ФЗ "Об информации…"), главе 3, где выделяются пользователи (потребители) информационных ресурсов и противостоящие им владельцы таких ресурсов. Предметом регулирования норм указанной главы закона, соответственно, является процесс передачи информации от владельцев информационных ресурсов к пользователям на основе реализации ими своих прав и обязанностей.

Проект ФЗ "О праве на доступ к информации" в статье 4 прямо указывает на участников правоотношений, связанных с доступом к информации: Действие настоящего Федерального закона распространяется на:
лиц, предоставляющих информацию - органы государственной власти, иные органы и организации, наделенные государством властными полномочиями, органы местного самоуправления (органы и организации), их должностных лиц;
лиц, получающих информацию - граждан Российской Федерации, их объединения, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, органы и организации, иных лиц, обладающих правами юридического лица.

Между тем в проекте закона "О праве на информацию", внесенном в прошлом году в Государственную Думу РФ депутатами Похмелкиным В.В. и Юшенковым С.Н. (в настоящее время снят с рассмотрения) содержалось несколько иное положение:
Право на информацию реализуется в процессе личной, профессиональной, производственной, общественной деятельности физических, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, государства, выступающих в роли:
- собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, информационных систем и сетей;
- пользователей информационными ресурсами, информационными системами и сетями;
- посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

Хотелось бы обратить внимание на довольно точную формулировку: право на информацию (т.е. и право на доступ к информации) реализуется в процессе деятельности не только граждан, организаций и государственных органов, но и посредников, хотя, бесспорно, само право на доступ к информации и обязанность эту информацию предоставить относятся только к двум участникам правоотношения.

В документах международного уровня при решении проблемы доступа к информации посредникам уделяется большее внимание. Окинавская Хартия Глобального Информационного Общества (параграф 9 и 10) говорит не только о доступе к – к информационным ресурсам, телекоммуникационным сетям, но и о доступе через - через пункты общественного доступа, местные информационные сети. Эти нормы относятся по большей части к решению проблемы цифрового неравенства, но они вполне четко ставят вопрос: проблема доступа к информации зависит от доступа к информационной инфраструктуре, причем инфраструктуре, поддерживаемой иными лицами, не владельцами информационных ресурсов.

Такой подход представляется более разумным. Существующий в настоящее время и предлагаемый по проекту ФЗ "О праве на доступ к информации" механизм реализации права на доступ допускает возможность участия в правоотношении по доступу к информации только двух участников, и только их права и обязанности регламентируются законом. Между тем, в реальности в процессе передачи информации могут участвовать, и как правило участвуют, третьи лица - информационные посредники. Их действия, их права и обязанности фактически являются условием реализации прав и обязанностей основных участников правоотношения, но статус таких субъектов в настоящее время не определяется в законе.

Таким образом, закон, регулируя деятельность двух "крайних" участников правоотношения, оставляет неурегулированным среднюю, промежуточную часть правоотношения, сам механизм связи между участниками правоотношения. Подобный пробел делает все правоотношение неустойчивым, так как формально гарантированные законом права основных участников правоотношения могут фактически оказаться неосуществимыми в связи с неурегулированностью статуса информационных посредников, правами и обязанностями других участников правоотношения по отношению к информационным посредникам. Это обуславливает возможность возникновения ряда частных проблем.

Во-первых, не оговаривается возможность управомоченных лиц использовать посредника по своему выбору или не использовать посредников вообще. Сужение круга возможных посредников, установление необходимости личного обращения в соответствующий государственный орган (учреждение) либо обязанности обращаться только через посредника существенно сдерживает возможности управомоченных лиц осуществлять доступ к информации. Здесь играют роль территориальная удаленность информационного ресурса, удобство и стоимость использования услуг тех или иных посреднических организаций, само наличие возможности пользоваться услугами информационного посредника на той или иной территории. Решением этой проблемы должна стать диверсификация способов запроса информации, активное использование телекоммуникационных сетей для предоставления доступа к информационным ресурсам государственных органов.

Во-вторых, не определяются основания и способы установления правовой связи между посредником и основными участниками правоотношения. Действия посредника рассматриваются законодателем как сторонние для отношений между управомоченными лицами и государственными органами, а следовательно, в законодательстве не предусматриваются конкретные юридические составы, на основании которых можно будет говорить о самом наличии посредника в правоотношении либо его отсутствии. Между тем, если возникает спор о самом факте участия посредника, становится невозможным вести речь о правах и обязанностях последнего.

В-третьих, не устанавливаются права и обязанности посредников во взаимоотношении с другими лицами при реализации последними права на доступ к информации. Между тем перечень прав и обязанностей посредников должен корреспондировать правам и обязанностям основных участников правоотношения. Например, в проектах законов устанавливаются жесткие сроки дачи ответа на запрос управомоченных лиц, но не устанавливаются сроки прохождения запроса через посредника.

В-четвертых, не определяются основания и порядок ответственности информационных посредников. При решении этого вопроса необходимо учитывать специфику статуса информационных посредников: они не инициируют передачу и не контролируют содержание передаваемой информации, они только передают ее. Следовательно, и отвечать посредники должны за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей, связанных с передачей информации. Для реализации права доступа к информации большое значение имеют сроки прохождения информации, ее сохранность и конфиденциальность, поступление информации к надлежащему адресату. За исполнение обязанностей, связанных с реализацией указанных задач, и должны нести ответственность посредники.

Оставление перечисленных выше проблем без решения может повлечь ситуации, когда оказывается невозможным использовать посредника для более удобного обращения за информацией; когда, наоборот, услуги посредника неоправданно навязываются, а в этом нет необходимости; когда нельзя заставить посредника выполнять его обязанности, связанные с реализацией права на доступ к информации; когда посредник не может использоваться для упрощения доступа к информации из-за отсутствия у него правового статуса; наконец, когда нельзя привлечь посредника к ответственности за нарушение прав лиц, связанных с доступом к информации. Возможна и обратная ситуация: из-за неопределенности статуса посредника на него может перекладываться ответственность за нерадивые действия государственных органов и должностных лиц.

Однако решение проблем, связанных со статусом информационных посредников, на законодательном уровне - дело тоже весьма непростое. Информационные посредники осуществляют свою деятельность в самых разных сферах общественной жизни, и правоотношения, связанные с доступом к информации - одни из многих, в которых посредники участвуют. Следовательно, неправильно было бы говорить о необходимости специального правового регулирования статуса посредников применительно к проблемам доступа к информации. Необходимы универсальные правовые нормы, определяющие статус информационных посредников, их права и обязанности, во всех видах отношений с их участием.

В то же время, нельзя оставлять эту проблему без внимания и в законодательстве о доступе к информации. Необходимо создать "сквозной", охватывающий всех участников, механизм реализации права на доступ к информации. Игнорирование хотя бы одного необходимого этапа, как это произошло с проблемой участия информационных посредников, может поставить под угрозу действие данного механизма в целом, а следовательно, повлечь фактическую невозможность реализации права.

Выход - в гармонизации всего законодательства, связанного с информационными процессами, с реализацией информационных прав граждан. Законодательные акты об информационных посредниках, о доступе к информации должны стать необходимыми, но отнюдь не единственными элементами такого законодательства. Основа такого законодательства в настоящий момент закладывается ФЦП "Электронная Россия" и подготавливаемой Концепцией правового регулирования применения ИКТ в РФ. Указанные акты предусматривают необходимость системного подхода к регулированию вопросов, связанных с информацией, информационными ресурсами, информационными процессами, применением информационных и коммуникационных технологий.

Кроме того, необходима гармонизация и с зарубежными актами в этой области. Решение проблемы доступа к информации, создание механизма реализации права на доступ с участием информационных посредников в рамках одного государства неэффективно. Глобализация международной торговли, активное привлечение иностранных инвестиций влечет необходимость создания механизмов трансграничного доступа к информации. Роль информационных посредников при осуществлении такого доступа только возрастает.